每年砸百億補助，農業所得比率成長緩慢

一顆鳳梨換不到一顆水餃、一箱高麗菜只值一個便當……，撰文．鄭閔聲 研究員．紀茗仁先拋開頭痛醫頭式的短線補貼思惟，有關農產品產銷失衡、農民血本無歸的新聞，每年總是反覆上演。台灣的農業政策，也長期糾結在救價、收購、促銷的任務之中，漸漸迷失了長期發展方向。才能讓農業成為另一個「賺得了錢」、「打得了國際賽」的產業。 三月下旬的雲林麥寮還吹著北風，但日間氣溫已突破二十五度。天候漸暖，意味著結球萵苣（美生菜）產季接近尾聲，以美生菜為主力、種植面積近四百公頃的麥寮果菜生產合作社，正加緊進行最後一波採收作業。

麥寮果菜生產合作社理事主席郭進展騎著機車，熟練地在田間小路穿梭，領著記者從採收農地返回集貨廠。一輛載滿鮮採美生菜的貨車正好緩緩駛近，停在紅色鐵皮廠房前，搬運工人一擁而上，快速將菜籃移往木製棧板，再由堆高機分批運進廠內。

緊跟著剛摘下的美生菜輸送路徑，郭進展一步步介紹斥資四千萬元打造的冷藏供應鏈：「這是真空預冷機，三十分鐘就能把蔬菜中心溫度降到四度，預冷後移到暫存區︙︙，要出貨就從專用碼頭，堆高機直接上冷藏貨櫃，蔬菜一秒都不會暴露在室溫下。」 「這些設備都是被日本客戶逼著做的。反正客人要什麼，我們就想辦法配合，生意才做得久。」走出工廠，郭進展低頭擦拭因溫差起霧的眼鏡，再舉起手隨意比畫：「如果是過年前，你現在看到的（土地）都在種生菜，契作價格每公頃大約二十五萬元。就是因為訂單穩定，我們才能投資設備，也讓更多農民一起賺錢。」

「每年二十五萬元？」記者問。

「每期二十五萬元。」郭進展解釋，以美生菜從栽種到收成需要兩個月為單位，雙方每年最多契作兩期、四個月；非生產季節，兩百多戶契作農民可自由運用土地。靠著持續更新的生產管理設備，合作社能依客戶需求調節生產期程，產季期間每天固定出貨八十到一百二十公噸，一半外銷日、韓等地，另一半賣給國內超商、量販、速食業者。

「雖然是種菜，我們是用現代化、工業化的思惟經營。」郭進展說。

離開現代化的美生菜工廠，往東二十公里，走進全國最大的產地蔬果交易中心：西螺果菜市場，瞬間彷彿穿越時空，回到上個世紀。 所得偏低，弱勢產業農家農業所得不到25萬 日子怎麼過？

占地約四公頃的交易場裡，沒有空調系統，只能靠電扇使勁攪動鋼鐵建物裡窒悶的空氣。成箱的新鮮蔬果，就堆放在塑膠棧板或地面上販售；成交後直接被半開放式的卡車或拖板車運走，全程「常溫」處理。

交易場後方，有塊讓農民直接銷售作物的「生產者專區」。在這裡，連裝箱步驟都省了，蔬菜只用塑膠繩捆起，有時墊塊厚紙板就攤在潮溼的地上，靜靜等候買家上門。

「我帶外國人來參觀過好幾次，他們都不敢相信台灣這麼落後。」曾獲頒神農獎的西螺在地菜農廖瑞生，邊走邊搖頭：「政府如果真的關心農業，為什麼不能蓋一座好一點的交易市場？」

截然不同的兩個場景，都是台灣農業的真確樣貌。問題是，哪一個更貼近現實？

讓數字說話。

根據行政院主計總處統計，二○一七年台灣農家平均年所得約一○五萬元，其中農業所得僅占總所得二二．五％、大約二十三萬六千元，金額甚至不及麥寮美生菜契作農民每公頃兩個月收入。

同樣由主計總處公布的家庭收支調查，一七年農家每戶可支配所得約八十七萬三千元，非農家則超過一○三萬元，農家可支配所得只有非農家的八四．七％。而且，自一九七六年開始統計這項數據以來，農家可支配所得從未達到非農家的九成水準。

數字也顯示，政府並非無動於衷。

根據農委會調查，一七年台灣農牧人口，較○七年減少十四％；但這十年間，政府編列的農業預算，成長了五七．五％。換算下來，政府一七年平均分配給每位農民的預算，比○七年水準增加了八三％。可惜的是，同一時間農家所得與農業所得的成長幅度，都不及這項數字。就整體收入而言，台灣農民比其他行業從業者弱勢，是殘酷的事實。 ▲台北果菜批發市場每天的到貨量多寡，牽動著全台灣蔬果交易的價格。

正因如此，歷任政府都將「照顧農民」列為重要施政目標，例如：蔡英文在競選總統期間，就誓言要讓農業變成「可以發展、賺錢、養活自己、養活下一代的產業」。

產銷失衡，天怒人怨補助農民、首長拚外銷 就夠了嗎？

想讓農民賺錢、養活自己與下一代的最直接方式，就是讓農產品能賣個好價錢。

光是過去一年，就曾看見蔡英文因香蕉、鳳梨價格崩盤，質疑農委會「沒做好自己的工作」；當時的農委會主委林聰賢則公開宣示，明年如果再發生產銷失衡，他將邀副主委一起「切腹」。高雄市長韓國瑜就任後，多次出訪，重點都是幫高雄農漁產品搶訂單；現任農委會主委陳吉仲近期也大秀出口成績，證明政府真的能幫助農民賺錢。 然而，政府出手穩住農產品的價格、首長扮演外銷代言人，並不是這幾年才發明的新鮮事。如果這些作法真能幫得上忙，農民理當早已擺脫悲情，而非年年面臨產銷失衡、血本無歸的宿命輪迴。

午夜時分的台北第一果菜批發市場，堆滿來自全國各地、等待被拍賣的蔬果，台北農產運銷公司市場管理員江榮生，拍拍裝著青江菜的紙箱說：「『產銷失衡』聽起來好像很複雜，但對我們來說只是很簡單一句話：『貨來得太多、多過市場需要，那不管菜漂不漂亮，價格一定不好。』」

江榮生說了個故事：「宜蘭三星蔥每天平均拍賣量在三百件（每件二十公斤）上下，上周日只到貨二二九件，每公斤平均價飆到九十七元。沒想到休市後的周二，一口氣來了三九六件，價格立刻『砰』，跌到連六十五元都沒有。後來我打電話問三星農會為什麼送這麼多，不知道會跌嗎？他回答：『當然知道。但農民看到好價格就想衝，把冷藏的貨也全都送去賣，有什麼辦法？』」

「 本周三， 高麗菜來了一萬一千件，價格不好；隔天就只來八千八百件，價格就又上來了。這就是市場機制。」他舉了另一個例子。 由此可見，「產銷失衡」其實就是「供過於求」，導致農產品無法以農民預期的價格賣給消費者；但農產品產量受天候因素影響而起伏的特性，又讓價格比一般商品更容易劇烈波動。因此，由政府首長扮演救火隊角色，在產品滯銷時，帶頭拚外銷訂單、提供農民補助的作法，看來再合理不過。

賺錢進口袋，賠錢要補助無條件補貼 只會扼殺農業技術進步

但看在專家眼裡，事情並不是這麼簡單。

「農委會和地方首長，過去就一直在接外銷訂單，為什麼現在還要不斷找新的通路？不斷開發新的通路、台灣農產品外銷數字又沒有明顯成長，就表示過去的通路沒有好好長期經營。」逢甲大學國際經營與貿易學系教授楊明憲批評，「找短期通路，等於是農產品太多了，才急著找買家，只能暫時緩解滯銷壓力，不是長久之計。正確作法是開發長期買家，按客戶需求穩定供貨。」

《水果政治學》作者焦鈞也分析，無論出口或內銷，農產品貿易的內涵無異於工商業，同樣是在「互蒙其利」的基礎上從事交易。理想狀態下，是農民先找到能在交易中獲利的買家，讓接單與生產如麥寮果菜生產合作社，形成良性循環；照這個邏輯，首長出國拚農業沒有錯，但不考慮品質與供貨能力的一次性訂單，不是產銷失衡的有效解方。

除了尋找外銷通路，政府面對產銷失衡時的政策工具，還包括提前收購儲存可能過剩的農產品，等需求提高再分批釋出；以補助鼓勵食品加工業者購買；發動政府機關與民間企業團體認購，以及最後的手段「去商品化」：在產地協助農民銷毀產品並提供補助，減少流入市場商品，穩住價格。

這些「救價」手段，是由農業發展基金下的「產銷調節緊急處理計畫」預算支應，每年投入金額因天候與市場狀況不同而有所差異，一八年約花費一． 四三億元，一九年則編列一．五八億元經費。 這筆經費相對於破千億的農業預算，並不起眼，但看在專業農民眼裡，卻是阻擋農業進步的元凶。

「農業也是產業，農民要有承擔風險的氣魄，不能只想『搏』穩贏的，賺錢放進口袋，賠錢就向政府要補助。」廖瑞生直言，農產品能賣得掉、賣出穩定價錢的必要條件是「消費者需要」；如果農民種出市場不需要的作物，政府還加以收購補貼，等於是扭曲市場機制，「如果農民可以隨便種，反正賠錢再找政府補助，這樣農民有什麼誘因改善技術、了解市場？」

廖瑞生認為，政府只要做到揭露資訊、監督有無不當獲利、協助農民連結消費者，就不必過度干預市場價格，「不要為了選票妥協」。

政府在價格崩盤時，無條件提供補貼，不僅無法根治「產銷失衡」，還可能變相鼓勵農民以投機心理，搶種特定作物。

供過於求，保價收購公糧每年爆量 政府無奈一再救價

以去年「產銷失衡」的香蕉為例，○八年全國收穫量僅二十萬公噸，去年卻創下歷史新高近三十六萬公噸，國內外市場無法消化十年間暴增的八成產量，價格自然崩盤。去年價格同樣低落的高麗菜，狀況也很類似，○九年全年在北農的交易量不到五萬七千公噸，一八年卻高達約八萬五千公噸，成長幅度接近五成。

不願具名的農委會官員分析，高麗菜與香蕉產量大幅攀升，是因為過去幾年價格不錯，讓部分農民認為「跟著種會賺錢」；但也有另一部分人，是看準「賭到高價大賺，崩盤政府會救」，明知已生產過剩，還是照種不誤。這場賭局，沒有人是贏家。

「去年總統問下一個（產銷失衡的產品）是什麼？大家說火龍果，我們盡全力去救，價格也穩住了，結果今年種得又比去年還多。」對於一再搶救農產品價格，陳吉仲也是滿肚子無奈。

「無效的一次性補助，是對農業最大的傷害。」焦鈞強調，輔導、補助農業是全球常態，但重點是補助用途是否正確。

要談政府對農業的無效補助，不能漏掉已經有四十五年歷史、每年花費超過百億的「稻穀保價收購」制度。 為了「穩定糧價，推廣米食，擴大米食消費，建立糧食均衡產銷體系」，政府每年編列預算，以保證價格向農民收購稻穀，每公頃收購上限為十四萬四千元。收來的稻穀，存放在公營糧倉或付費委託民間業者管理，平時以優惠價格供應國軍與學校營養午餐使用，並視情況外銷；一旦米價波動，還能釋出公糧穩定價格。

然而，隨著台灣人飲食習慣改變，對稻米的需求逐年下降，公糧收購也出現嚴重的「產銷失衡」。

過去八年，政府實際收購的稻穀都遠高於預期；賣出的稻米量不僅未達標，且售價遠低於成本。以一八年來說，政府原本預計花一百二十三億元，收購公糧十九．九萬公噸，到頭來卻付了一百五十二億元，收購五十三．七萬公噸；期待售出四十三萬公噸，能創造五十九億元收入，最後只賣掉三十六萬公噸，僅獲四十六億元收入。

對於預期交易量評估與實際情況出現嚴重落差，農委會的解釋是：「一八年稻作豐產，農民繳交公糧意願提高，致公糧稻穀收購量增加︙︙，國內市場稻米供應充裕，公糧標售量較預計減少。」簡單來講，就是市場上不需要這麼多稻米，政府只好出面買單。

年花百億，效益不彰與其補助作物 不如改善基礎設施

糧倉再大，儲存空間終究有限，不堪長期「出不敷入」，許多存放過期的公糧，甚至只能被當成飼料米出清。

「水稻產業太成熟了，只要在家打一通電話，就有專人來插秧、施肥、噴藥，收成不是問題。但有收成，不代表品質好。」專業稻農陳士賢直言，無期限、無具體目標的保價收購，只會讓農民產生依賴心理：「如果種出來的稻米品質只能繳公糧，而且還賣不掉，不只耗國家資源，對農地也是一種浪費。」

「稻穀保價收購的用意，是在全球能源危機下，維持國內安全存糧和糧食價格穩定；但過了四十多年後，時空環境已經完全不同。糧食自給率很重要，只是我們要不要付出這麼多代價？政策要不要這麼傾向稻米產業？」楊明憲指出，韓國在○五年廢止類似保價收購的「政府秋穀購買制」，轉為對稻農實施直接給付，讓稻米價格與市場機制接軌，值得台灣參考。

「如果政府每年無論如何都要花一百億元補助，與其補助產品，不如拿來改善產業結構和基礎設施。」焦鈞建議。

那麼，農業需要的基礎建設是什麼？楊明憲認為，除了讓農民學習從需求面思考外，當務之急是以政府資金，興建區域冷鏈中心、物流中心等基地，提供小農運用，全面提升產能與品質。

產能受限，嚴重缺工政府須整合產能 幫小農打團體戰

楊明憲的觀點，與專做鳳梨出口的屏東綠地生產合作社理事主席郭智偉不謀而合。但是除了集貨處理設備、整合產能之外，郭智偉還希望獲得充足的勞動力支援。

適逢暖冬，屏東縣高樹鄉的金鑽鳳梨熟成得比往年都快。三月中，幾位戴著斗笠的資深農婦，在兩公頃大的農地裡彎著腰，逐一檢視包覆在紙製「鳳梨帽」下的果實，替每一顆轉為金黃色的鳳梨「脫帽」，讓工人分辨採收。

摘下的果實，由貨車運回綠地生產合作社的集貨廠。在這裡，有四名「鑑定專家」分辨外觀、顏色是否符合外銷標準，合格的就擺上通往包裝廠的輸送帶；不合格的，則放上裁切機斬去鳳梨頭，交由食品廠加工。所有輸送帶上的鳳梨，還要被一位拿著熱熔膠條的大嬸「鞭打」，若撞擊聲顯示水分含量過高，也只能落回被裁切加工的命運。

只有通過兩層考驗的「精英」，才能依重量分配到不同的包裝線，接受「包套」、「貼標籤」、「裝箱」等程序，最後送進冷藏庫，等待轉往中國、日本的貨櫃。

這條全台灣最先進的集貨包裝線，是為了增加產品良率的郭智偉，花了十多年一點一滴添購而成的，但他一點也不滿足，「以色列有一套最高級的水洗設備，水洗過程除了清潔、上蠟外，水分高的鳳梨還會沉進水裡，省下兩道人工判斷手續；挑選完後，也可以用影像鑑定鳳梨的酸度、甜度。只是一套要八千萬元。」他說。 郭智偉解釋，菲律賓生產的鳳梨、香蕉，近年能攻占國際市場，關鍵在以規模化生產壓低成本，並導入先進設備控制品質；反觀台灣雖有品質優勢，但農民受限產能，吃不下大型通路訂單。例如：今年暖冬，造成鳳梨提前熟成，農民面臨採收人力不足的困境，因此希望政府集合產能，並建置共同設施、提供充足人力，幫助農民打團體戰，「一對一，台灣農民絕對完勝東南亞；但現在是一打五、一打十，再怎麼厲害，都很辛苦。」他說。

「台灣都是小農，沒有政府的支撐，真的很難競爭。」回到麥寮美生菜村，郭進展坐在獎狀掛滿整面牆的會客室裡，悠悠地說，「我們的真空預冷機，可以替蔬菜延長七到十天的保存期。政府或許可以找出台灣其他有利基點的農產品，幫忙投資必要設備、找幾個客戶，等農民做起來了，再讓他們自立自強。」

「缺工問題不解決，台灣農業不會有競爭力。」廖瑞生指出，自己的葉菜溫室面積不到兩公頃，但採收時就很難找到合適勞動力，不得不雇用七、八十歲的老農協助，總是心驚膽戰。 談起缺工，郭進展也滿腹牢騷：「產季期間，我需要一百一十個固定人力。但我就算付每天八小時、兩千元的薪水，還是找不到人，有時單子都上門了，但擔心出不了貨，只能放棄。如果有更多人力，我們就可以找更多農民契作，讓大家一起賺錢。」

光憑台灣的內需市場規模，很難獨立支持農業，投入國際競爭是唯一選擇。而勇敢拋棄過時的補助政策，將資源轉往提升產品競爭力的基礎建設，才能進一步為台灣農產品創造穩定通路，讓農民不再悲情。

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