中國砸大錢，外交玩錢鬥愈來愈難
外交突困 台灣要找到自己的國際定位
此次部分輿論認為多明尼加與我斷交，可減少我援外預算，並不盡然。扁任內掉了九個邦交國，但仍暨守且攻，付出近百億元新台幣，可見外交現實可能逼著台灣付出更多金援。蔡政府上任後，金援外交也略見勢頭，從機密預算編列可見一斑。
撰文／張家豪
蔡英文（左二）出訪非洲，行前布吉納法索卻婉拒。
「自從橋頭堡巴拿馬淪陷，我加勒比海友邦無一安全。」前立委、國策基金會外交及國防組召集人林郁方上周主持記者會，探討多明尼加五月一日與我國斷交，做出上述警示。
蔡政府上台後「一年一斷交」
「兩岸愈緊張，邦交國對我敲詐勒索空間愈大。」出席同場記者會的前外交部長歐鴻鍊也如此說道。令人想起前總統陳水扁時代拚「烽火外交」，為了「留人」與「搶人」付出昂貴代價；而今蔡英文執政再次面臨「一年一斷交」，錢潮洶湧的外交戰似乎山雨欲來。但台灣這次要再「撩落去」，抑或創造外交的「典範轉移」？
台灣剩餘十九個邦交國還有誰不穩，可說「 人人有機會， 我卻個個難把握」。
據《上報》引述外交人士消息指出，多明尼加與我斷交，下個拉警報的邦交國為瓜地馬拉──去年聯合國大會，唯多明尼加及瓜地馬拉沒有致函，也未發言支持台灣，我友邦宏都拉斯及薩爾瓦多則未發言；中國與我加勒比海友邦日漸增加的商貿交流同為關鍵。
前海地大使楊承達也在記者會指出，中國應該會瞄準我分量較足的邦交國，瓜地馬拉及宏都拉斯面積三倍於台灣，人口為一千五百萬人及九百萬人；海地人口近一千一百萬人，皆在「優先拔樁」次序。林郁方則表示，與中國互設經貿辦事處的加勒比海友邦就是巴拿馬、多明尼加及海地，已有兩國斷交。
非洲情勢方面，歐鴻鍊也提醒，總統蔡英文四月出訪非洲，友邦布吉納法索以另有安排婉拒，這也是警訊。布國國土為我七倍多，人口有兩千萬人，不可不慎。我另一邦交重鎮南太平洋相對穩定，林郁方分析，除了澳洲以南太平洋強權自詡，不會容許中國大陸將手伸進南太小國，美國也不會准許中國藉建交突破第二島鏈。
但楊承達點出殘酷事實，加勒比海友邦對彼此外交動向心照不宣，海地總統莫伊斯（Jovenel Moïse）最快六月來訪，「肯定會有所求，所牽涉金援金額可能是天文數字。」他同時強調，儘管台灣與各邦交國穩定情形不一，「但任何友邦只要開口，我也不易推辭。」
翻開我國烽火外交這一頁，也早已寫滿不時需要對邦交國加碼金援的血淚史。
恐被外交現實逼著付出更多金援
二○○○年，南太友邦索羅門群島就鬧邦交不穩，索國外長曾赴北京密談。後來索國要求上千萬美元援助及兩千五百萬美元紓困貸款才擺平；同年，巴拿馬總統莫絲柯索（Mireya Moscoso）訪台，向我要求一千七百萬美元援助；○四年，台灣同意援助巴拉圭三千萬美元、援助馬紹爾群島二十年四千萬美元、援助海地經費從每年六百萬美元提升至一千萬美元。
中國與多明尼加建交，蔡政府上台後「一年一斷交」還在持續。
○六年，阿扁出訪南太平洋友邦，簽署「帛琉宣言」，推動八項大型合作計畫；同年，扁政府更針對中南美洲友邦開始實行「榮邦計畫」，由開發基金與國合會共籌二．五億美元，與私人企業合作投資友邦，公股不超過四九％。
除了撒銀彈給友邦「固樁」，阿扁任內也主動出擊拓展邦交國。二○○○年，時任外交部長田弘茂曾在立院祕密會議透露，努力接觸、推動建交的國家有五至十國，包括厄瓜多和玻利維亞，但事涉敏感，急得外交部事後以部長在「擾敵」澄清沒這回事。扁任內也成功與吉里巴斯、諾魯及聖露西亞三國建交，但「聘金」自然高昂。
像是允諾援助吉里巴斯每年數百萬美元；諾魯○二年與我斷交，○五年又復交，隔年台灣也允諾金援諾魯近一三○○萬美元；扁政府○六年起與巴布亞紐幾內亞商談建交，匯出三千萬美元援助，但最後建交不成，錢也收不回。
可見部分輿論認為斷交多明尼加，可減少我援外預算，並不盡然。扁任內掉了九邦交國，但仍在邦交上暨守且攻，付出近百億元新台幣，外交現實可能逼著台灣付更多金援。雖外交部長吳釗燮八日與媒體餐敘強調，沒有爭取建交國家的口袋名單，民眾也不會支持金錢外交，但蔡政府上任後，金援外交略見勢頭，從機密預算編列可見一斑。
○八年度，外交部仍編列四十多億元機密預算。
以機密預算應對不對稱戰爭
前總統馬英九上任後，兩岸氣氛緩和，外交休兵，馬政府遂將機密預算逐漸轉換為公開預算「政府開發援助」（ＯＤＡ）；但一八年度外交部預算較上年度增列二十二．六億元，其中又有十二．五七億元編為機密預算，機密預算從四．六四億元攀至十七．二億元，成長三．七倍；僑委會也前所未見編列一．一六億元機密預算。
立委蔡適應曾對增列機密預算解讀，這是為了面對中國不對稱的戰爭。但楊承達強調，蔡政府可能委由公股銀行策略性貸款給友邦，但友邦及斷交國欠我貸款不還大有先例可循，呆帳由政府編列預算吸收，因此他呼籲：「不是不可以，但一定要透明。」
海地總統莫伊斯（右）即將來台，可能又會要求大筆援助。
不過近二十年後，台灣也面對更強大的中國。此次中國以三十．九四億美元利誘多明尼加建交，這筆投注於單一國家的數額，數倍於我國一六年用在所有友邦、非友邦的三．三億美元ＯＤＡ。
因此，若兩岸情勢不變，台灣勢必需要新的外交思維突破。此次台多斷交後，台大地理環境與資源學系教授、台灣海外援助發展聯盟顧問簡旭伸，及曾赴多個友邦調查研究的吳奕辰以《外交典範轉移，從「外交事務與國際發展部」開始》投書，建議台灣應追求典範轉移，導入更進步的外交概念「 國際發展」（International Development）。
投書指出，台灣的外交不應再受限過去以邦交為核心， 而是務實建立與全球各國的實質關係。如何達成？可參考經合組織（ＯＥＣＤ）詳列的國際發展項目和標準，包括社會、經濟建設、環境保護及城鄉發展的跨部門計畫及人道救援等。台灣應將外交延展到國際發展領域，盤點各部會與國際發展有關的業務，有效統合台灣所有國際發展能量，定義台灣在全球的位置，才能突破外交困境。
烽火外交只會通向死胡同
因此，簡、吳認為，台灣需層級更高、領域更完整的國際發展政策與機構盤整資源，應將外交部改組為「外交事務與國際發展部」，這個部會也負責整合散落各部會的國際發展業務，並針對友好國家提出相應的「策略行動綱領」（Strategic Action Plan），並增加ＯＤＡ預算。
橫亙在中華民國眼前的難題是，國際對我國家認同將隨邦交國減少而削弱，但隨著中國強盛，我手中籌碼相對縮水，烽火外交只會通向死胡同。與此同時，過於陳舊的援外思維，也不能以有限資源爭取到最大的國際認同。不靠中國走向世界的有效行動方案在哪？值得當局再三省思…
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