不只藍綠政治角力　更是中央與地方資源爭奪戰

決定中央地方財源分配規則的《財劃法》，終於打破二十五年修不了的僵局！但在三黨不過半的情況下完成引發極大爭議，這到底是政治角力？還是財政改革的開端？

文／洪綾襄

二○二四年十二月二十日深夜的立法院，在藍白立委聯手力推下，從一九九九年凍省後就再也沒修正過的《財政收支劃分法》，竟然成功三讀、通過修正案。

本次修法重點為調整中央地方統籌分配款的垂直分配比重。國民黨和部分地方首長主張，現行中央、地方收入比率是七五％比二五％，中央「集權又集錢」，雖有協商空間，但過程不透明，應對地方釋出更多財源；民進黨雖然也贊同修法，但強調「在還沒有凝聚更大的共識之前」，不應急著修法。因此雖有綠委提出各自修正草案，但在議事攻防上，行政院卻始終沒有提出財政部版本的修正案。

大失血 國庫財務危機迎面而來

在激烈的對峙下，最終《財劃法》以國民黨版本三讀。根據財政部試算，修法後中央需對地方增加釋出三七五三億元統籌分配款，相對於一一四年預算歲收三．一五兆元來說占比將近一二％；因此絕大多數的地方政府都新增大筆收入，國庫反而產生短缺危機。

行政院院長卓榮泰因而沉痛指出，該修正案將嚴重衝擊施政能量，恐影響整體經建發展、社會福利以及國防社會安全，甚至要預算重編，正研議救濟措施，不排除提出覆議。兼任民進黨主席的總統賴清德也多次強調，將以各種可能的方式，尋求扭轉各種體制性的不正義，「面對民主體制中的紛爭，要用更大的民主來解決。」

不過至截稿前，立法院尚未將修正案送至行政院。在分權制衡架構下，若行政院收到條文後認為窒礙難行，經總統核可後可提覆議否決，立法院應於十五日內重新開會並做成決議；如經二分之一以上（五十七席）立委決議維持原案，行政院長應即接受該決議，若逾期未決，則修正案失效。

嫻熟議事規則者觀察，雖然在立院諸公拳腳相向後，不少民眾傾向相信三法「修惡」，但考量到在野黨有多數優勢，後面還有總預算案待通過，提覆議的可能性不大、通過機率更低。

但回到根本問題，為什麼二十五年沒人動得了的《財劃法》？這次修法竟然能過關？衝擊真的大到會動搖民主與國本嗎？首先應從理解《財劃法》的重要性開始談起。

簡單來說，每年人民都需向政府繳交國稅與地方稅，從二○年起歲入已超過三兆元，而《財劃法》就是決定如何分配這塊大餅的遊戲規則。原則上這塊大餅會先縱切、再橫切，也就是中央先對地方政府進行垂直分配「統籌分配稅款」，然後各地方政府再依據人口數、營利事業營業額、基本建設需求等權數，再來進行水平分配。

一九九九年凍省、修憲時，也修正《財劃法》，將省政府的事權和財源歸入中央，中央可掌握歲入比重因此大幅擴充，占歲入比重從六二％增至七五％；且隨著新北、台中、台南、桃園等更多縣市升格為直轄市，僅剩的二五％實在僧多粥少不夠分，雖可經過協商爭取，但總被批評要與執政黨同黨的地方首長，才能獲得較多關愛。

民眾黨立委張啟楷就回憶，不只藍白，民進黨其實也一直想修《財劃法》，包括大老彭百顯、許添財；一六年林全任行政院長時也提出版本，賴清德任閣揆時，也允諾要提修正草案，卻都因「沒有凝聚更大共識」而沒有下文。

政大財政系教授陳國樑認為《財劃法》該修，但應涵蓋五面向，包括收入與支出是否一併檢討、改善垂直分配失衡、水平分配應促進地方財政、水平分配應衡平城鄉差距、強化財政紀律。

太傾斜 僅討論收入卻不提支出

「這次只有檢討歲入，完全沒討論支出，所以第一項就打零分，」陳國樑直言，但他肯定在野黨在垂直分配、把餅做大方面，算是恰如其分。「營業稅稅收全部給地方，是二十五年來每次修法都有的一條，可以說已是隱含的共識，另外原本是要撥所得稅的二五％，後來在野黨有所節制，只撥了一○％，對中央歲入影響還算可控。」

但陳國樑也提出三大擔憂，國民黨版本的水平分配沒有考慮到既有分配現況，可能會導致現有分配秩序崩盤，擾亂財政秩序；分配指標也仍強調人口和營利事業，可能導致富者愈富、貧者愈貧。

更重要的是，地方政府憑空增加二、三百億元，該如何維持財政紀律至今卻付之闕如。例如直轄市中，桃園市可望新增二五九億元，較修法前增加七二．四％，為六都之最。談到要怎麼花這筆錢時，桃園市長張善政表示，市府有一個清單，會多做「實體建設」，包括公園開闢、瓶頸道路打通等，讓桃園發展進程能更積極、更快速。

太匆促 中央亡羊補牢還有三招

然而，與民眾更切身相關的教育文化、醫療、社福的規畫，卻無人問津。例如桃園市第一志願、桃園市立武陵高中的校務基金，最大的收入項就是「市府撥入和教育部國教署補助」的二．七九億元。未來若是教育部因經費短缺，決定回歸「地方教育文化及體育事項係屬於地方自治事項」，而減少補助各市立高中，地方政府有規畫彌補缺口嗎？

因此陳國樑認為，修法有日出，也該有日落的設計；與其還再以政治語言相互攻訐，中央更應盡快成立工作小組，馬上準備修法，同時檢討地方自治事項卻由中央負擔者，並盤點出可暫緩的計畫，甚至規畫舉債來籌措財源。

更重要的是，「中央要控管地方財政不可過度擴張，推動不必要的計畫，」對此，陳國樑建議三個作法，一、積極還債。二、用不完的可要求地方政府提列準備，不要硬要在當年度消耗掉。三，要求上繳「協助金」。他解釋，傳統中央對地方是上對下的補助款，但其實在《財劃法》和《地方制度法》中都有協助金的設計，若上級政府為適應特別需要，可對財力較優之下級政府取得協助金。

總括而言，本次《 財劃法》修法結果的確不盡周全，但若能促使財政部與主計總處對財政稅制作通盤檢討，而非只停留在政治惡鬥上，才真正是民主社會的可貴之處。 閱讀完整內容