一場缺乏信任與彈性的地上權之爭

地上權的核心精神應是「風險共擔、效益共享」，在台灣卻常演變成「風險民間承擔、效益政府監管」的怪象，輝達用地案凸顯了這項制度缺陷。

林秉熙


全球科技巨頭輝達（NVIDIA）宣布台灣總部落腳台北「北投士林科技園區」（簡稱北士科）T17、T18基地。這兩塊市地原由台北市政府以「設定地上權」方式招商，由新光人壽得標，而後輝達相中，總部用地卻衍生一場關於都市治理、資產運用與公私協力（PPP）制度的爭議，最後在市府與新壽合意解約，以新台幣44.3億元之補償費用解約收場，將由市府收回土地後，重新規劃引入輝達進駐開發。這起看似單純的招商案，實際上反應出台灣公私協力制度中的矛盾。

台北市政府與新光人壽的合作，是依「台北市區段徵收土地標售標租及設定地上權辦法」進行，在行政程序上，市府除需依循該辦法，也必須恪守雙方簽訂的設定地上權契約內容， 包括地上權存續期間、建物所有權的第一次登記與預告登記、土地用途與使用限制，以及地上權移轉、信託或設定他項權利的限制等。這是一套以「原則明確、限制具體」為特徵的制度，其目的在於保障公有土地不因民間不依約使用而遭到不當處分。

隨著輝達希望能自建符合其台灣總部與A I生態需求的大樓， 並取得完整產權； 新光人壽也願意配合以地上權移轉方式讓輝達接手開發。但依據市府解釋， 這類轉讓牽涉契約的移轉限制條款，將可能破壞公有資產管理的既有秩序。因此，市府基於契約、法規與土地管理責任，未能接受此種轉讓模式。

這起原本是廠商間的單純商業行為，卻因為市府介入產生了程序正義的疑慮。雪上加霜的是， 問題不只在法律層次， 新光人壽自2021年取得地上權後始終未開工，市府認為高價的公共用地被「占而不用」，已損及公共利益，加上新壽與台新人壽合併，讓公部門有了介入的空間與施力點，彼此矛盾逐漸產生外溢，最後以解約、收回土地並由輝達直接開發為終局。表面上看是多贏結果：市府獲取國際重大投資、輝達進駐北士科、新光人壽獲得金額補償。然而，更顯露制度層面留下的問題。

首先是契約的穩定性受動搖。任何的投資契約都應該具有其穩定性與受保護性，否則民間如何安心投資？一般投資契約中，通常會約定政府得以「公共利益」之由改變某些招商條件，但雙方應協商相關補償措施。然而，輝達進駐是否為公共利益？主辦機關應否介入已經招標的案件？此舉是否有違反程序正義的疑慮？這些問題皆值得進一步探究。

另一方面，民間企業也擔心，即便已依程序得標並取得土地權利，但若後續開發方向與政府政策變動有所牴觸，甚或有其他重大需求，政府就可能以「公共利益」之名重新調整契約，侵蝕投資預期。若契約無法提供穩定性，投資者將不敢輕易進入市場。

其次是制度缺乏彈性。若契約容許條件式轉讓，是否可免除重啟程序？

地上權制度設計的初衷是為了確保地上權人不任意轉讓造成地價炒作與資產外流，但也因其限制，使得真正具備開發能力或產業需求的企業即便願意投入，也難以順利介入。若未來能在契約中增設「條件式轉讓機制」，此案未必要走到重啟開發程序。

再者，此案也顯現政府與企業信任基礎崩解。市府認為企業怠惰，企業質疑市府干預過度，雙方信任陷入負循環。市府質疑新光人壽投資態度不夠積極，新光人壽則認為開發受制於市府規定與產權限制而難以推動，雙方意見落差越擴大，越難回到合作原點，雙方未有信任基礎，任何契約制度都無法真正運作。

公私協力很美，執行卻很難，這是結構性的病灶。台灣的公私協力大致可分為兩類主要模式，其一是設定地上權；其二是依《促進民間參與公共建設法》辦理的B O T模式， 近年爭議較多的台北大巨蛋即屬典型案例。兩者在制度設計上最根本的差異，來自其「目的性」截然不同。

設定地上權的核心目標，通常是讓政府將公有土地以設定地上權方式釋出， 由民間進行投資開發， 政府一次收取開發權利金， 以達到財務收益最大化為目的， 較不監管民間投資的內容。其決標方式大多以價格為主軸， 即「價高者得標」， 因此具備高度市場化特色。

促參案件依《促參法》的立法目的，是為提升公共服務水準，加速社會經濟發展，促進民間參與公共建設所制定之法令，故權利金多寡不是最大的考量。在決標審查程序上採「最有利標」，由政府機關與外部委員組成的甄審會評分，綜合考量建設效益、成本、營運能力、公共服務品質等因素，選出最優申請人。因此，即使政府可能收到較低的租金或權利金，也有可能基於長期公共利益而做此選擇。

雖然兩者制度不同，但並非完全二元對立。在部分地上權案件中，政府也會因政策方向而加入「有利標」元素。例如T17、T18西側的T16街廓即採三階段開標：資格審查、投資計畫書評選及價格標開標以擇定得標廠商，希望同時兼顧品質與財務。從不同基地採用不同模式可看出，政府對開發目的的設定，直接反映在招商模式的選擇上，也讓民間投資者能據以判斷開發方向。

T17、T18的爭議關鍵在於地上權能否轉讓，市政府得否在地上權契約中，增加設計明確條件以律定相關保護條款後，允許地上權人於具體情形下經專業審查機制核可後，有條件同意新光人壽轉讓地上權予輝達興建？這或許是制度面可以再精進的方向。這樣的制度既可避免完全放任轉讓，也不致僵化，使政府保有監管力，同時給民間企業合理彈性。

然而，制度再完備，仍必須建立在彼此信任的前提上。實務中，市府除了依法行政，更看重民間廠商的誠信與執行態度。北市府對於土地閒置而對新壽產生不信任，更遑論在制度尚未成熟下進一步協助突破規定，彈性處理。

設定地上權與促參案的核心精神應是「風險共擔、效益共享」，但在台灣，實務上常演變成「風險民間承擔、效益政府監管」，部分源於社會氛圍對政府的高度審查壓力。行政機關擔憂「圖利、關說、審計責難」，因而形成「零風險文化」──不動、不改、不調整。任何契約變更、期限展延，甚至允許第三方加入，都有可能被誤解為不當利益輸送，使得政府陷入「能不做就不做」的防弊思維。

在公私協力制度困境環境下，除了法律與契約本身的限制，更深層的挑戰其實是「社會文化」。過去十多年內，多起重大建設遭遇司法調查、政治攻防、輿論審判，使行政部門普遍採取高度保守的姿態，導致最終決策追求風險最小化。這也使得公私協力制度逐漸被過度流程化、行政化，而偏離原本應具備的創新與協作精神，雙方步步為營，沒有人敢承擔風險，也無法共同創造價值。

社會普遍將公私協力與「圖利財團」劃上等號，忽略真正完善的公私協力是一套國際上成熟的制度，可以促進投資、提升公共服務、改善基礎建設。這種誤解使政府在任何涉及讓利、彈性調整，或契約變更時都被推向輿論壓力前線。因此，當輝達希望以移轉地上權方式自建總部時，即便有產業正當性，市府仍難以在制度未完善前貿然接受。

輝達進駐台北，是對台灣投出一張「國際信任票」，但若用地處理不當，恐成為國際企業眼中「政策不連貫、契約不具可預期性」的負面案例，尤其對未來的潛在投資人而言，市府此舉是否觸及程序正義、涉及過度介入民間與第三者的合作安排？這些疑慮皆可能讓民間業者產生「投鼠忌器」的風險認知：即使得標，也可能面臨政府以公共利益為名重新介入甚至收回的情況。

對公私協力而言，依法行政與履約固然是最低標準，但「信任」才是合作得以落地的真正基石。輝達用地映照出台灣在公私協力制度上的集體文化與治理思維，讓我們看見公私協力制度面長期存在的限制與僵固，包括契約彈性不足、程序正義與行政裁量的界線模糊、社會輿論導致的零風險文化等，若我們能以此為起點，推動更成熟、更開放、更具韌性的合作框架，台灣的公私協力發展將有機會成為亞洲治理創新的典範。（作者為金融業資深工作者）

…本文摘錄自 台灣銀行家雜誌 2025/12月 第192期